Qué ocurrió después de que el Congreso invirtiera en vales de vivienda de emergencia: una encuesta a proveedores de servicios para personas sin hogar

El Congreso ha respondido a los impactos de la pandemia de COVID-19 con una serie de proyectos de ley centrados en reducir las dificultades entre los estadounidenses y forjar una recuperación nacional.

La legislación más reciente, la Ley del Plan de Rescate Estadounidense (ARPA), se convirtió en ley en marzo de 2021 e incluyó $5 mil millones en nuevas inversiones para Vales de Vivienda de Emergencia (EHVs), dirigidos a personas sin hogar o en riesgo de quedarse sin hogar. Los fondos permitieron la creación de 70,000 nuevos vales de elección de vivienda (o alquiler subsidiado por el gobierno que garantiza el acceso a vivienda permanente).

La Alianza encuestó a líderes del Continuum of Care (CoC), quienes están trabajando con las Autoridades de Vivienda Pública (PHAs) para distribuir los vales. Varios interesados están interesados en la implementación de los EHVs: ¿cómo va y a quién se está ayudando? La Alianza descubrió:

• El setenta y cuatro por ciento de las comunidades ya habían comenzado a distribuir vales en septiembre de 2021, seis meses después de la aprobación de ARPA.
• El cuarenta y nueve por ciento de las comunidades ya tenían participantes que habían firmado contratos de arrendamiento.
• Casi todas las comunidades informaron que estaban dirigiendo los EHVs a personas literalmente sin hogar.
• La mayoría de las comunidades informaron que otorgaban la mayoría de sus vales a personas literalmente sin hogar. 1
• Entre los que están literalmente sin hogar, los beneficiarios comunes del programa fueron personas crónicamente sin hogar, sobrevivientes de violencia doméstica y personas en familias.

Esta encuesta profundizó en los aspectos básicos de la implementación de EHV. Se necesita más investigación para comprender los aspectos más complejos de los esfuerzos actuales, como cuántos grupos fueron priorizados, la dinámica de las asociaciones entre agencias y cualquier barrera que los inquilinos puedan estar enfrentando para obtener y mantener la vivienda.

Metodología

La Alianza encuestó a personal de alto nivel del Continuum of Care (CoC) de todo el país a través de Survey Monkey. Se obtuvo una lista de correos electrónicos de la página de contacto de beneficiarios del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados Unidos (HUD) el 9 de septiembre de 2021. Cada CoC tenía múltiples contactos. Hay 392 CoCs, y la encuesta se envió a 750 direcciones de correo electrónico únicas. Seis correos electrónicos (0,8 por ciento) rebotaron como no entregables.

La solicitud inicial tenía como fecha límite el 30 de septiembre de 2021. Se envió un correo electrónico de recordatorio a los que no respondieron el 20 de septiembre de 2021. Entre el 4 y el 12 de octubre de 2021, el personal de la Alianza llamó a 56 CoCs seleccionados al azar que no habían completado la encuesta. Esto generó respuestas de 7 comunidades adicionales.

Hubo un total de 172 respuestas. Después de la deduplicación, 152 CoCs únicos estuvieron representados (39 por ciento de todos los CoCs en el país). La mayoría de los participantes respondieron todas las preguntas de la encuesta.

Progreso en la implementación

Una vez que ARPA se convirtió en ley, tendrían que ocurrir múltiples pasos antes de que las personas y familias pudieran realmente mudarse a una vivienda. Por ejemplo, 1) HUD tendría que determinar cuántos vales se asignarían a cada jurisdicción, 2) los CoCs y las PHAs tendrían que desarrollar Memorandos de Entendimiento documentando cómo trabajarían entre sí, 3) las comunidades tendrían que decidir quiénes de las poblaciones elegibles deberían recibir los vales, y 4) los participantes tendrían que encontrar propietarios dispuestos a alquilarles.

La encuesta de la Alianza buscó una comprensión general de la rapidez con la que las agencias gubernamentales, los CoCs y los participantes estaban avanzando a través de estos procesos.

Seis meses después de la aprobación de ARPA, una abrumadora mayoría de CoCs (74 por ciento) informó que sus comunidades ya habían comenzado a distribuir EHVs a individuos y familias. Solo el 2 por ciento de las comunidades aún estaban en la fase de planificación.

Casi la mitad (49 por ciento) de las ubicaciones ya tenían hogares que habían firmado contratos de arrendamiento. Sin embargo, una proporción considerable (42 por ciento) todavía estaba trabajando hacia ese objetivo.

En la búsqueda del objetivo de mantener la encuesta simple, la Alianza no pidió a los participantes que cuantificaran su progreso, es decir, que compartieran el número total de vales distribuidos y el total de hogares que habían firmado contratos de arrendamiento. Por lo tanto, para cualquier comunidad que respondiera a la encuesta, esos números podrían haber variado de 1 a muchos.

Es importante destacar que, mientras el equipo de investigación de la Alianza trabajaba en este informe, HUD publicó un panel que contiene datos específicos de la comunidad que responden a estas preguntas. Se actualizará periódicamente.

Llegando a las personas que están literalmente sin hogar

El Congreso autorizó la distribución de Vales de Vivienda de Emergencia a personas «literalmente sin hogar», es decir, aquellas que no tienen refugio o que viven en alojamientos temporales (como albergues colectivos o programas de moteles/hoteles). No obstante, otros grupos también son elegibles para los EHV, incluyendo supervivientes de violencia doméstica, personas que actualmente residen en viviendas de apoyo permanente (PSH) y realojamiento rápido (RRH), así como individuos en riesgo de quedarse sin hogar.

Un objetivo primordial de la encuesta era comprender el grado en que los vales están reduciendo la falta de vivienda literal. Casi todos los Continuums of Care (CoC) (95 por ciento) indicaron que sus comunidades estaban dirigiendo los EHV a personas que experimentan la falta de vivienda literal.

Y la mayoría de las comunidades (57 por ciento) informaron que la mayor parte de sus vales están siendo asignados a este grupo.

Confusión en la definición y dos formas de reducir la falta de vivienda literal

Esta encuesta utilizó las estructuras y definiciones esbozadas por el Congreso y el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados Unidos. Algunos elementos no son intuitivos.

Un término a destacar es «falta de vivienda literal». Muchos profesionales en el campo de los servicios para personas sin hogar están familiarizados con la definición de este término, ya que está incluido en la Ley HEARTH de 2009 (legislación que desempeña un papel central en el trabajo de los CoC) y actúa para limitar quién puede y quién no puede recibir algunos de los servicios que proporcionan. Sin embargo, al revisar algunas de las respuestas de la encuesta, se hizo evidente que un subconjunto de participantes pudo haber clasificado erróneamente a personas en viviendas permanentes que forman parte de un sistema de servicios para personas sin hogar (es decir, PSH y RRH). Concretamente, es posible que hayan considerado a las personas en PSH y RRH como «literalmente sin hogar» cuando estos hogares en realidad no se ajustan a esa definición y se consideran alojados.

La Alianza no puede determinar cuántos encuestados malinterpretaron este término.

Esta cuestión planteó una pregunta importante sobre la sección anterior: ¿Estaba la encuesta de la Alianza sobrestimando 1) el número de comunidades que utilizan sus vales para reducir la falta de vivienda literal y 2) la proporción de vales que benefician a este grupo?

Se hizo evidente que, incluso si algunos encuestados contabilizaron a los participantes alojados en PSH y RRH entre los hogares «literalmente sin hogar» que recibieron vales, al menos algunos hogares literalmente sin hogar podrían verse aún afectados por los EHV.

La razón es que hay más de una forma de impactar en la falta de vivienda literal. Extender un EHV a un hogar literalmente sin hogar obviamente pondría fin a la falta de vivienda de ese hogar. Sin embargo, si se otorgara un EHV a un hogar que actualmente reside en PSH, esa unidad de PSH quedaría libre para que un hogar literalmente sin hogar se mudara, con un resultado neto de poner fin a la falta de vivienda de un hogar. 2

El tamaño exacto depende en gran medida de 1) el número de beneficiarios de EHV que de otro modo no se habrían mudado de PSH y RRH y 2) el número de ingresos exitosos de personas literalmente sin hogar en PSH y RRH como resultado. Se necesita más trabajo para determinar esta información.

Subgrupos priorizados dentro de la falta de vivienda literal

Algunas comunidades están priorizando subpoblaciones específicas dentro de la falta de vivienda literal para el programa. Estas decisiones se basan en una multitud de factores comunitarios y en la discreción de los líderes comunitarios.

Los objetivos más populares para los EHV, según se indica en la encuesta, fueron las personas sin hogar que eran: 1) personas crónicamente sin hogar, 2) supervivientes de violencia doméstica, y 3) personas en familias.

Aunque la mayoría de las localidades favorecieron estos grupos, casi la mitad (47 por ciento) priorizó a las personas sin refugio para los EHV. Este grupo está desatendido y tiende a tener desafíos relacionados con la salud mucho mayores que sus contrapartes refugiadas. Desafortunadamente, estas barreras pueden ser un incentivo para dejar atrás a este grupo y, en su lugar, centrarse en personas que son más fáciles de atender. Por lo tanto, para las partes interesadas comprometidas en llegar a las personas profundamente vulnerables que experimentan la falta de vivienda, es una señal esperanzadora que tantas comunidades hayan creado algún tipo de prioridad para los que no tienen refugio. 3

Una minoría de comunidades también está priorizando a los adultos mayores, adultos individuales y jóvenes. Los participantes de la encuesta escribieron categorías adicionales dirigidas a la recepción de vales, incluyendo:

• grupos raciales/étnicos históricamente marginados y desatendidos;
• individuos que salen de prisiones y cárceles;
• personas con discapacidades;
• personas particularmente vulnerables al COVID-19 o que tienen COVID-19;
• personas alojadas en refugios no colectivos (típicamente hoteles o moteles) debido a la pandemia;
• personas que han estado sin hogar durante largos períodos de tiempo, pero que no califican como «crónicos» porque no están discapacitados;
• personas que permanecen en refugios a largo plazo;
• personas no elegibles para PSH, HUD-VASH (Vivienda de Apoyo del Departamento de Asuntos de Veteranos), o el programa convencional de vales de elección de vivienda (incluyendo aquellas en áreas rurales que normalmente no son alcanzadas por el programa);
• individuos/familias con ingresos fijos (por ejemplo, seguridad social o seguro de discapacidad) que les dificulta avanzar desde el RRH; y
• familias involucradas en el sistema de bienestar infantil

La encuesta simplificada de la Alianza no solicitó información detallada sobre la estructura de los sistemas de priorización ni sobre el número de vales designados o distribuidos a cada grupo.

Alcanzando a Otros Grupos Objetivo de los EHV

Muchas comunidades están focalizando grupos aprobados por el Congreso que no están literalmente sin hogar, incluyendo:

• Sobrevivientes de Violencia Doméstica (Objetivo del 84 por ciento de las comunidades): Estos individuos y familias están huyendo de la violencia doméstica, agresión sexual, acoso o trata de personas. Algunos carecen de vivienda o están en refugios temporales, pero ARPA no requiere que los participantes de EHV se encuentren en esas situaciones.
• Recientemente Sin Hogar (Objetivo del 71 por ciento de las comunidades): A pesar de la etiqueta, este grupo no está literalmente sin hogar. Según el Congreso, son personas «para quienes proporcionar asistencia de alquiler prevendrá que la familia quede sin hogar o tenga un alto riesgo de inestabilidad habitacional». HUD ha especificado que los residentes que se trasladan desde PSH y RRH pueden ser incluidos en la categoría de «recientemente sin hogar».
• Personas en Riesgo de Quedarse Sin Hogar (Objetivo del 43 por ciento de las comunidades): Las personas entran en esta categoría por razones que incluyen ingresos exiguos, mudanzas frecuentes debido a razones económicas, vivienda compartida, o estar en viviendas severamente hacinadas.

Todas las personas merecen una vivienda y los individuos que se encuentran en las categorías anteriores pueden ser particularmente vulnerables. Sin embargo, alcanzar a estos grupos no necesariamente reducirá la falta de vivienda literal. Algunos sobrevivientes de violencia doméstica que reciben EHV pueden no estar sin hogar y es posible que nunca hayan experimentado la falta de vivienda (incluso sin un vale). Algunas personas «recientemente sin hogar» en PSH o RRH podrían haber sido capaces de avanzar sin un vale. Y muchas personas que están en riesgo de quedarse sin hogar nunca llegan a estarlo.

Seguimiento e Informes Futuros

Una abrumadora mayoría de CoC (89 por ciento) indica que sus comunidades están rastreando el número de personas literalmente sin hogar que reciben EHV en el Sistema de Información de Gestión de Personas sin Hogar (HMIS) u otra base de datos.

Es importante destacar que la existencia de estos datos permitirá futuras investigaciones sobre la participación en el programa y los éxitos y fracasos de los EHV. Dicho análisis debería informar futuras decisiones políticas.

Investigación Futura

La encuesta actual representa un intento temprano de comprender los factores relacionados con la utilización de los Vales de Vivienda de Emergencia de ARPA. En los meses y quizás años venideros, varios equipos de investigación probablemente estudiarán aspectos de este programa crítico, que está proporcionando ayuda a los estadounidenses en medio de una pandemia y una crisis prolongada de vivienda asequible.

Conclusión

El fenómeno de las personas sin hogar ha ido en aumento desde 2017. Una pandemia global ha golpeado duramente las economías nacionales y locales, paralizando algunas industrias y reconfigurando el mercado laboral. El Congreso ha respondido con legislación que incluye 5.000 millones de dólares en nuevas inversiones para Vales de Vivienda de Emergencia, destinados a mantener el número de personas sin hogar lo más bajo posible. Dado este contexto, las comunidades de todo el país deben aprovechar eficazmente esta oportunidad para mitigar los desafíos existentes.

En un plazo de seis meses, la mayoría de las comunidades habían comenzado a emitir vales, y casi la mitad había empezado a ver a los participantes firmar contratos de arrendamiento. La mayoría de los encuestados informaron que la mayor parte de sus recursos se están destinando a reducir la falta de vivienda literal. Aunque es posible que algunos hayan malinterpretado la frase ‘falta de vivienda literal’ incluyendo a personas en Vivienda de Apoyo Permanente (PSH) y Realojamiento Rápido (RRH), los esfuerzos de transición desde estos programas (dependiendo de cómo estén estructurados) pueden seguir contribuyendo a la reducción de la falta de vivienda literal.

Los EHV están llegando a poblaciones vulnerables, especialmente a aquellos que se encuentran en situación de calle crónica, sobrevivientes de violencia doméstica y personas en familias. Además, algunas comunidades están utilizando los EHV para abordar inequidades raciales de larga data y alcanzar a subgrupos que con demasiada frecuencia caen entre las grietas (como individuos anteriormente encarcelados y personas sin discapacidad que experimentan falta de vivienda a largo plazo).

Todo lo anterior apunta a impactos potencialmente positivos de los EHV en la situación de las personas sin hogar. Sin embargo, esta encuesta cubre solo los aspectos más básicos de la implementación. En los meses y años venideros, los investigadores deberán profundizar en 1) los desafíos que inevitablemente surgen en esfuerzos de tan gran escala, y 2) las mejores prácticas que están desarrollando los innovadores en el campo.

Limitaciones

Existen algunas limitaciones notables en el análisis y la generalización de esta encuesta. El treinta y nueve por ciento de todos los Continuos de Atención (CoC) respondieron a la encuesta. Por lo tanto, las posibles respuestas únicas de los CoC restantes no se tienen en cuenta en nuestros hallazgos. Es poco probable que la falta de respuesta a la encuesta y a los ítems sea aleatoria, ya que factores como el tiempo del personal, la capacidad para recopilar los datos solicitados y consideraciones políticas probablemente influyan en las tasas de cumplimentación. Por lo tanto, la Alianza no puede generalizar los hallazgos de esta encuesta a otras comunidades. Además, todos los datos son autoinformados. Más allá de eliminar errores evidentes en la entrada de datos, la Alianza no pudo validar las respuestas.

A pesar de estas limitaciones, los hallazgos ofrecen una visión única de las etapas iniciales de la implementación de los EHV, proporcionando una visión del proceso de implementación y de los grupos y subgrupos que se benefician del programa.